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1982年我国实行家庭联产承包责任制以后,在很短的时间内,集体所有权由集体所有、集体共同使用的体制转变为集体所有、农户承包经营的体制。土地所有权与使用权、经营权与收益权分离,在一定程度上、一定时期内增进了经济的繁荣和发展。随着改革的进一步深化、工业化和城市化进程的加快,整个国民经济持续高速增长,我国农业进一步发展面临着人口增长和耕地减少带来的人均农地资源占有量下降,以及农地资源非农化倾向使农业生产要素流失的问题,并且这种制度的缺陷也开始显现出来。如2003年颁布实施的《中华人民共和国农村土地承包法》规定,承包期内发包方不得调整承包地;承包期内,因自然灾害严重损毁承包地等特殊情形对个别农户间承包的耕地和草地需要适当调整的,必须经本集体经济组织成员的村民杂志网会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的,按照其约定执行。同时规定集体经济组织依法预留的机动用地,通过依法开垦等方式增加的土地以及承包方依法、自愿交回的土地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口。

但此前没有明确的法律规定,使得农民难以对土地进行深度的人力、物力和财力等投入,造成农地经营上的短期行为和由此带来的掠夺式经营;农户土地规模小,地块细碎,并且在今后人口增加的情况下,细碎化程度将加剧,农户难以进行规模化经营、机械化操作等,这将造成我国农业机械化程度不高;在土地资源有限,而人口不断增加的情况下,特别是一部分承包经营户人口减少而承包的土地数量不变,其相对人均承包土地数量增加,这与另一部分承包经营户人口增加而相对人均承包土地数量减少的矛盾日益凸显。在农村土地承包经营权流转过程中,由于法律制度、流转程序、方式方法等还不完善,在利益驱动下,土地违法流转、隐性流转大量存在,土地纠纷日益增多,这些都成为社会不稳定的重要因素。在现有的法律框架下,农村集体成员的土地权利过少,土地产权不清,影响到农村土地承包经营权流转市场的发育和完善,也影响了土地资源在社会主义市场经济条件下的优化配置。

这些矛盾和问题,促使农村土地承包经营权流转制度改革成为我国土地制定改革的难点,而如何优化土地承包经营权流转,合法、合理、有序地进行流转,规范目前流转的方式,合理分配流转收益,促进农村经济发展、社会稳定,又是当前农村土地承包经营权流转迫切需要解决的问题。

1.2研究意义

对农村土地承包经营权流转问题的研究具有学术和现实的双重意义。

首先是学术意义。近年来,土地制度研究中,国有土地已经建立了一套较为完整的流转制度和方式,可以依法流转,而农村土地承包经营权流转虽然在法律上已经允许有条件流转,但在制度、法律保障、流转方式、社会经济条件等方面受到诸多制约和限制。另一方面,我国现行的法律法规对农村土地承包经营权流转相关问题规定仍不明确,而流转已在我国各地实施并推行。如何完善农村土地承包经营权流转制度,使农村土地承包经营权流转有序推进,成为近年来研究的热门课题之一。我国在农村土地承包经营权流转方面还处于起步阶段,流转的理论、制度、法律法规和方法等还不完善,因此研究我国农村土地承包经营权流转,具有一定的学术意义。

其次是现实意义。第一,有利于适应社会主义市场经济发展的要求,在市场经济体制下使农村土地的使用者能自主、自愿地流转土地,进一步完善农村土地市场,提高农地资源的配置效率。第二,有利于加强土地管理,保护耕地及发展农业生产,杜绝不合理流转和土地闲置浪费等现象发生。第三,有利于解决“三农”问题,促进农村经济繁荣。“三农”问题的核心是农民收入增长缓慢,而探寻土地规模经营有利于增加农民收入,农村土地合理流转有利于消除城乡二元经济结构,并最终解决“三农”问题。为此,应该从体制上、机制上和法制上创造增加农民收入的途径和办法,转移剩余劳动力,实现城乡一体化。当务之急是在城乡收入差距扩大之时,积极进行农村土地承包经营权流转系统研究,出台相应的法律和制度,使农民获得稳定的经济收入和生活保障。 要引导并解决好土地承包经营权流转过程中出现的新矛盾和新问题,促进农村土地规模、有序、合理流转,达到增加农民收入的目的,促进农村经济的繁荣发展。

1.3理论研究综述

农村土地流转实质上是指农户的土地承包经营使用权流转。我国《土地管理法》明文规定,我国的土地属于国家所有或集体所有,在这个意义上说,农户仅拥有的土地的使用权,而没有土地所有权,因此,也不存在真正意义上的土地买卖市场。近年来,随着社会经济的发展,农村外出劳动力迅猛增加,农村土地承包经营权流转已被国家法律和政策承认并得到鼓励发展。尽管如此,目前我国农地流转仍然处于起步阶段。

1.3.1 农村土地承包经营权流转的发展状况

自上世纪80年代初实行农村土地家庭承包责任制以来,国内外学者开始了对中国土地承包经营权流转状况的调查研究。总体说来,20世纪90年代中期以前,土地使用权流转的发生率一直偏低 。根据农业部1993年的抽样调查结果显示,1992年全国有473.3万承包农户转包或转让农地77.4万公顷,分别占承包土地农户的2.3%和承包土地总面积的2.9%。1995年的农业调查数据显示,尽管全国有75%的农村进行了农地流转,但流转率仅为3.0%,比1992年仅提高了0.7%,即使是非农业发展较快的地区,农地流转率也没有达到8.0% 。

20世纪90年代末以来,随着经济社会的进一步发展,农村的大量劳动力向非农产业转移,农地转移才开始日益活跃起来。表1.1的数据显示,经济发展越好,土地承包经营权流转率就越高。如在1998年的数据中,浙江省参与农地流转的农户和农地流转率就远高于6省的平均数据。2003年底的统计数据中全国农村耕地流转和集中的面积占全国耕地总面积的7.0%-10%,是1992年农地流转水平的2-3倍,且流转速度和规模呈不断上升趋势 。

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